Ricorso per conflitto di attribuzioni (ai sensi dell'art. 98,
comma 2, dello statuto della regione Trentino-Alto Adige) della
regione stessa, in persona del Presidente della giunta regionale
Margherita Cogo, rappresentata e difesa come da mandato speciale
autenticato in data 27 settembre 2000 dal prof. avv. Fabio A.
Roversi Monaco, ed elettivamente domiciliato presso lo studio del
prof. avv. Giuseppe Morbidelli in Roma, via Giosue' Carducci n. 4;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione che non spetta alla Corte dei conti richiedere,
fissando il relativo termine, il deposito dei conti giudiziali del
consiglio della Regione Trentino-Alto Adige, con particolare
riferimento a quelli relativi alla gestione per gli anni 1996-1998;
e per il conseguente annullamento previa sospensione dell'efficacia
del decreto n. 0127/2000 del 9 agosto 2000 della Corte dei conti,
sezione giurisdizionale regionale per il Trentino-Alto Adige con
sede in Trento comunicato alla presidenza del consiglio regionale
della Regione Trentino-Alto Adige con nota 3974 datata 17 agosto
2000.
I n f a t t o
Il procuratore regionale della Corte dei Conti ha rivolto istanza
alla sezione giurisdizionale regionale per il Trentino-Alto Adige
della Corte medesima per l'emanazione del decreto di cui
all'art. 39 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, al fine di fissare
all'agente contabile del consiglio della Regione Trentino-Alto
Adige un termine entro il quale depositare i conti giudiziali
relativi alla gestione per gli anni 1996-1998.
La sezione ha accolto l'istanza ed emanato il relativo decreto in
data 9 agosto 2000, rilevando che la Cassa di Risparmio di Trento e
Rovereto, avendo attuato maneggio di pubblico denaro come agente
contabile del consiglio regionale, non aveva ottemperato
all'obbligo di presentare i relativi conti per gli anni in
questione. Tutto cio' visto l'art 45 del testo unico della legge
sulla Corte dei conti r.d. 12 luglio 1934 n. 1214 e 39 seg. del
regolamento di procedura attuata approvato con r.d. 13 agosto 1933,
n. 1038.
Intimata risultava pertanto la Cassa di Risparmio di Trento e
Rovereto in quanto agente contabile tenuta a presentare i conti
entro il termine di 60 giorni.
Il procuratore regionale provvedeva, con lettera datata 17 agosto
2000, alla notifica dell'atto al consiglio regionale con invito a
notificano all'agente contabile.
E' da rilevare che da anni non venivano richiesti al consiglio
regionale della Regione Trentino-Alto Adige i conti relativi alla
gestione del medesimo e che quindi l'atto, di cui si contesta la
legittimita' appare fortemente e preoccupantemente innovativo
rispetto al diritto e alla prassi fino ad ora seguiti dalla Corte
dei Conti, sezione giurisdizionale per il Trentino-Alto Adige.
Ammissibilita' del conflitto
E' noto che secondo l'orientamento consolidato della Corte
costituzionale, risulta idoneo a produrre un conflitto di
attribuzioni tra lo Stato e le regioni qualsiasi atto o
comportamento significante, imputabile allo Stato o alla regione,
purche' sia dotato di efficacia, o rilevanza esterna e sia diretto
ad esprimere in modo chiaro e inequivoco la pretesa di esercitare
una data competenza, il cui svolgimento possa determinare
un'invasione attuale della sfera di attribuzioni o, comunque, una
menomazione altrettanto attuale della possibilita' di esercizio
della medesima (v. sentt. nn. 771/1988, 104/1989, 157/1991, 245 e
473/1992, 165/1994, 341/1996).
Il conflitto, come chiarito dagli stessi giudici di
costituzionalita', puo' ritenersi determinato dall'interesse del
soggetto ricorrente alla difesa dell'integrita' delle competenze
garantite (a ciascuno dei soggetti o enti confliggenti), o da norme
formalmente costituzionali, o da norme ordinarie, integrative o
esecutive di norme costituzionali. di competenza (v. Corte Cost.
sent. n. 104 del 1989).
A tal riguardo, occorre altresi' ricordare che la stessa Corte
costituzionale ha esplicitamente affermato che l'eventuale lesione
dei poteri spettanti ai rappresentanti di un ente fornito di
autonomia costituzionalmente protetta offende anche l'autonomia
dell'ente medesimo, facendo cosi' insorgere per esso l'interesse a
tutelare nell'appropriata sede le proprie attribuzioni (v. Corte
Cost. sentt. nn. 211 del 1972 e 163 del 1997).
La Regione Trentino-Alto Adige chiede pertanto che, previa
dichiarazione di non spettanza allo Stato della facolta' di
emettere il decreto di cui trattasi lo stesso, sia annullato in
quanto lesivo delle attribuzioni della regione, garantite dagli
artt. 5. 116 Cost., in relazione agli artt. 4 e 31, comma 1, 83 e
84 dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige, approvato dal
d.P.R. 31 agosto 1972. n. 670. recante "approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige", emesso travalicando i confini
assegnati dall'ordinamento alla giurisdizione della Corte dei
conti.
In particolare l'iniziativa assunta dal procuratore regionale
dalla Corte dei conti, confermata dalla sezione giurisdizionale
regionale per il Trentino-Alto Adige con sede in Trento da' luogo
ad un errore sui confini stessi della giurisdizione, spettante alla
Corte dei conti nei confronti del consiglio regionale, e non sul
concreto esercizio di essa. In definitiva, essa realizza un tipo di
comportamento lesivo oltre che degli artt. 5, 116, 122, comma 4
della Costituzione e 28 dello statuto regionale, anche degli artt.
4 (riguardante le funzioni della Regione), 31, comma 1 (inerente al
regolamento interno di disciplina della attivita' del consiglio
regionale), nonche' 83 e 84 (inerenti all'autonomia contabile della
regione) dello statuto regionale, in relazione anche a quanto
previsto dal d.P.R. n. 305/1988 e succ. modif. e integr. (norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto
Adige per l'istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei
conti di Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto).
D i r i t t o
Lesione delle competenze regionali costituzionalmente garantite
in particolare dagli artt. 5, 116, Cost. in rapporto gli artt. 4,
31, comma 1, 83 e 84 dello statuto della Regione Trentino-Alto
Adige, anche in relazione a quanto previsto dal d.P.R. n. 305/1988
e succ. modif. e integr., nonche' degli artt. 122, comma 4 della
Costituzione e 28 dello statuto regionale. Violazione e falsa
applicazione degli artt. 44 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 e 39
del r.d. n. 1038 del 1933.
Il controllo della Corte dei conti si esercita, com'e' noto,
sulla base dell'art. l00 Cost. e ai sensi del testo unico 12 luglio
1934, n. 1214 al fine di assicurare il rispetto delle leggi
sull'azione del Governo e della pubblica amministrazione. L'art. 44
del testo unico 12 luglio 1934, n. 1214, prevede che la Corte dei
conti giudichi con giurisdizione contenziosa sui conti dei
tesorieri, dei ricevitori, e in genere su tutti coloro che
legalmente o di fatto hanno maneggio di cose e valori dello Stato e
della pubblica amministrazione in genere "per quanto le spetti a
termini di leggi speciali".
Occorre anzitutto riconoscere che il giudizio di conto e' un
procedimento dichiarativo in funzione di controllo, affidato ad una
magistratura speciale, volto essenzialmente a risalire dalla
verifica dell'attivita' contabile del tesoriere a quella
dell'attivita' gestoria degli amministratori (cfr. L. Schiavello,
Processo contabile, in Enc. dir., vol. XXXVI, Milano, 1987).
In altri termini, un giudizio circoscritto ai conti del tesoriere
- da intendersi come controllo limitato alla regolarita' contabile
(regole ragionieristiche canonizzate giuridicamente) e al profilo
esecutivo della gestione - oltre a risolversi in un rituale ad
pompam si presenterebbe carente del suo inderogabile fondamento
razionale; vale a dire la esigenza dell'accertamento del corretto
maneggio del pubblico denaro (v. Corte di Cassazione, sez. un., 15
maggio 1991, n. 5443; 18 gennaio 1991, nn. 456-463).
Il giudizio contabile non e' dunque un giudizio di mera
legittimita', in quanto ha ad oggetto una gestione "cioe' l'insieme
delle operazioni amministrative poste in essere per il
funzionamento dell'ufficio cui il contabile e' assegnato, e non
l'atto giuridico conto nel suo aspetto formale" (cosi' O. Sepe. La
giurisdizione contabile. in Trattato di diritto amministrativo,
diretto da G. Santaniello, Padova, 1997. in partic. 205 e ss): tale
giudizio viene quindi effettuato non tanto sul conto quanto sulla
gestione (cfr. Mastropasqua, L'aspetto del giudizio di conto, in
Amm. e contabilita', 1982. in partic. 611).
Per quanto poi il parametro del controllo - riferito non piu'
soltanto all'atto, ma all'azione, all'attivita' - rimanga pur
sempre la norma giuridica, esso, in realta', finisce per assumere
una ben maggiore pregnanza in quanto "consente di verificare.
oltreche' l'osservanza delle competenze e dei procedimenti, anche e
soprattutto il positivo perseguimento degli obiettivi posti dalle
norme all'agire amministrativo, l'efficacia dell'azione
amministrativa, l'economicita' dei risultati conseguiti nel
rapporto costi- ricavi-benefici. la stessa efficienza delle
strutture e delle procedure dell'amministrazione" (cosi' G.
Carbone, Commento all'art. 100 Cost.. in Commentario alla
Costituzione, (a cura di) G. Branca, A. Pizzorusso. Bologna, 1994,
in partic. 110 e ss.).
In particolare, la funzione assegnata al rendiconto nell'ambito
del rapporto di gestione va individuata nella rappresentazione
documentata dci vari momenti operativi e cio' dimostra il carattere
probatorio del rendiconto che consente la verificazione e
valutazione dell'attivita' compiuta (cfr. V Guccione, voce
Rendiconto, in Enc. dir., XXXIX, Milano. 1987, in partic. 793).
Con la riforma generale dei controlli della Corte dei conti del
94 si e' peraltro dilatata e generalizzata "l'area del controllo
successivo consuntivo sui risultati della gestione, estendendone la
prospettiva dalla legalita' e regolarita' in direzione di una
conoscenza-valutazione della economicita', dell'efficienza,
dell'efficacia dell'azione amministrativa e di quanto da questa
prodotto e conseguito".
Puo' ritenersi pertanto che la linea di demarcazione tra l'area
del controllo preventivo e quella del successivoconsuntivo vada
identificata nel "rilievo sostanziale degli atti, che include oltre
quelli formalmente "del Governo anche altri atti che per il loro
rilievo normativo, amministrativo e gestionale, si connotano come
atti d'indirizzo, di programmazione, di impegno
politico-amministrativo-finanziario cosi' "alto da costituire
condizione e presupposto di susseguente attivita' gestionale,
rimessa a controllo successivo".
Se tutto cio' e' vero, esso e' riferibile al solo modello del
controllo sui risultati della gestione valutati sotto il profilo
della legittimita' anche sostanziale e della effettivita' dei
conseguimenti. E' solo un tale modo di controllo che puo'
integrarsi con l'azione di responsabilita' amministrativa e
contabile rimessa alla procura istituita presso la Corte dei conti
per promuoverne il giudizio di responsabilita' ad essa intestato
dall'art. 103 della Costituzione; e' solo nei confronti di un tale
modo di controllo che la giurisdizione di responsabilita' si puo'
atteggiare come prosecuzione sanzionatrice delle risultanze e degli
esiti del controllo (cosi' G. Carbone, Commento all' art 100 Cost.,
cit. 116-118).
Va inoltre posto in rilievo che dalla disamina della
giurisprudenza contabile, emerge che la linea interpretativa
seguita, con costanza, ha mirato ad ampliare l'ambito di
applicazione della responsabilita' amministrativa e contabile,
nell'intento di affermare il carattere generale della giurisdizione
della Corte dei conti in ogni settore della contabilita' pubblica.
Il fondamento di tale estensione della giurisdizione contabile,
e' stato, in particolare, ravvisato nell'art. 103, comma 2 della
Costituzione (v. Corte dei conti SS.RR. 29 luglio 1980, n. 248/A,
SS.RR. 8 ottobre 1982. n. 316. SS.RR. 30 maggio 1986, n. 490/A,
SS.RR. 1o giugno 1986, n. 498/A, SS.RR. 27 giugno 1988. n. 566/A).
La statuizione, contenuta in tale disposizione costituzionale, in
base alla quale la stessa Corte ha competenza nelle materie di
contabilita' pubblica e nelle altre specificate dalla legge, e'
stata infatti interpretata nel senso della inesistenza di una
riserva di legge nelle materie di contabilita' pubblica (in tal
senso si veda anche Cass. sez. un. n.363/1969 e Cass. sez.
un. n.2616/1988).
Dal dato testuale cosi' interpretato si e' giunti ad affermare
che sussiste una riserva di giurisdizione a favore della Corte dei
conti estesa a tutti i rapporti connessi alla gestione finanziaria
e patrimoniale, anche in mancanza di specifiche disposizioni di
legge (v. Corte Cost. sent. n. l10/1970), e con riguardo a tutti
gli enti pubblici (v. Corte Cost. sent. n. 68/1971 e sent.
n. 211/1972), tranne gli enti pubblici economici e (per quanto
ancora esistenti) gli enti di gestione delle partecipazioni
pubbliche.
In quest'ottica il riferimento alle "materie" di contabilita'
pubblica e' stato, invero, utilizzato per allargare la
giurisdizione contabile a tutto cio' che puo' rientrare nel
concetto di finanza pubblica, comprensivo di ogni tipologia di
gestione degli apparati pubblici, e ogni qual volta sia stato
cagionato un danno erariale, da intendersi come danno pubblico o
per la collettivita' (v. Cass. sez. un. n.378/A del 1984).
Con riguardo poi alla responsabilita' dei dipendenti e degli
amministratori delle Regioni va osservato che il legislatore ha
espressamente riconosciuto la giurisdizione della Corte dei conti
(si vedano gli artt. 30-31 della legge n. 335/1976); in
particolare, ai dipendenti e agli amministratori delle regioni e'
stato esteso il regime di responsabilita' (previsto dalle norme
vigenti per le amministrazioni dello Stato), per i danni da essi
arrecati alle stesse, nei casi di dolo o colpa.
Puo' osservarsi che, anche in questo ambito, l'art. 103 della
Costituzione ha costituito punto di riferimento costante della
giurisprudenza della Corte dei conti al fine di consentire
l'estensione della sua giurisdizione a situazioni per le quali.
ancorche' non siano espressamente regolate in modo specifico,
sussista identita' di materia e di interesse tutelato e quindi vi
sia "carenza di regolamentazione specifica da parte del
legislatore, che potrebbe anche attribuire la giurisdizione ad un
giudice diverso" (si vedano a tal riguardo Corte Cost. sentt.
n. 110 del 1970, n. 68 del 1971, n. 211 del 1972, n. 102 del 1977,
n. 241 del 1984, n. 53 del 1985).
Con il d.-l. n. 543/1996, conv. nella legge n. 639/1996, sono
stati introdotti principi innovativi in materia di responsabilita'
amministrativa ed e' stato chiarito piu' in particolare, che la
Corte dei conti non puo' sindacare nel merito le scelte
discrezionali dell'amministrazione. Cio' non significa peraltro che
la stessa Corte non possa effettuare un sindacato sull'uso
illegittimo della discrezionalita' al fine di stabilire la
eventuale dannosita' di un comportamento, altrimenti le scelte
derivanti da un uso del potere discrezionale contrario ai canoni
della legittimita' diverrebbero esenti a causa della legge
n. 639/1996 da responsabilita' (v. da ultimo Corte dei conti, sez.
Regione Lazio n. 7/1998).
In altri termini, se certamente il sindacato del giudice
contabile incontra il limite del merito delle scelte degli agenti
pubblici (v. Corte dei conti SS.RR. n. 683/A del 9 settembre 1990,
SS.RR. n. 904/A del 30 settembre 1993, SS.RR. n. 30/A del 3 giugno
1996), le quali debbono essere apprezzate senza che il giudice si
sostituisca agli amministratori, il sindacato medesimo deve invece
ritenersi esteso ai limiti, per cosi' dire, esterni del potere
discrezionale, investendo l'area della irrazionalita' e dello
scostamento da ogni canone di corretta amministrazione, tanto da
tradursi in arbitrio e, dunque, nell'area dell'illecito che, come
tale, rientra pienamente nell'ambito tipico di cognizione del
giudice contabile (v. Corte dei conti sez. Regione Campania,
n. 71/1997, inoltre hanno fatto riferimento al concetto di
"ragionevolezza gestoria" Corte dei conti sez.I n. 15/1994/A del
19 settembre 1994 e a quello di "giustificabilita' delle scelte"
SS.RR. n. 522/A del 17 dicembre 1986, sez. Regione Sardegna, n. 158
del 26 febbraio 1987, SS.RR. n. 668/A del 28 maggio 1990).
La ratio di tale estensione e' quella di evitare che si
verifichino effetti dirompenti e lesivi dei principi di
imparzialita' e di buon andamento dell'azione amministrativa, anche
nei casi in cui l'agente sia legato all'aministrazione da un
rapporto di servizio (v. Corte dei conti SS.RR., n. 62/A del 25
ottobre 1996).
L'estensione della giurisdizione della Corte dei conti tuttavia,
non puo' essere illimitata, in quanto risulta delimitata da altri
valori protetti a livello costituzionale come si evince
dall'affermazione della stessa Corte costituzionale secondo cui
"l'espandersi della giurisdizione costituzionalmente attribuita
alla Corte (...) deve considerarsi circoscritto laddove ricorra
identita' oggettiva di materia e beninteso entro i limiti segnati
da altre norme e principi costituzionali" (v. Corte cost. sent.
n. 129 del 1981).
In definitiva la estensione proposta. anche sulla base della
nuova normativa, e' naturalmente circoscritta, poiche' limitazioni
e deroghe possono essere desunte in via interpretativa da altre
norme di rango costituzionale diverse dall'art. 103 Cost.
Come i giudici di costituzionalita' hanno riconosciuto,
l'analogia che puo' ravvisarsi tra le attribuzioni dei consigli
regionali e quelle dei due rami del Parlamento non puo' condurre ad
affermare che sussiste identita' tra le stesse, ne' tanto meno a
negare che mentre alle prime e' riconosciuto un ambito di
autonomia. le seconde sono esercitate a livello di sovranita'.
Da questa sostanziale diversita' si e' inferito, in particolare,
che deroghe alla giurisdizione erano ammissibili soltanto nei
confronti di organi immediatamente partecipi del potere sovrano
dello Stato, e percio' situati ai vertici dell'ordinamento, in
posizione di assoluta indipendenza e di reciproca parita'. Ed in
effetti il giudice delle leggi ha anche sostenuto che dovrebbe
escludersi che le prerogative riservate agli organi supremi dello
Stato si possano estendere agli organi assembleari e di governo
delle Regioni (v. Corte cost. sentt. nn. 110/1970 e 129/1981).
Questa affermazione generica di principio va in realta'
interpretata, poiche', dall'analogia tra le funzioni esercitate dal
Parlamento e quelle spettanti ai consigli regionali e' ben
possibile ed anzi doveroso derivare un parallelismo tra le
guarentigie assicurate ai membri del Parlamento ex art. 68 Cost,
primo comma, e il regime di immunita' dei consiglieri regionali
individuato dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione. In
particolare, l'esonero da responsabilita' dei componenti il
consiglio regionale deve considerarsi funzionale alla tutela delle
piu' elevate funzioni di rappresentanza politica, in quanto volto a
"garantire da qualsiasi interferenza di altri poteri il libero
processo di formazione della volonta' politica" (v. Corte
costituzionale sent. n. 69/1985).
L'immunita' prevista dall'art. l22, quarto comma, della
Costituzione e' dunque da porsi in relazione alla particolare
natura delle attribuzioni del consiglio regionale, che
costituiscono esplicazione di autonomia costituzionalmente
riconosciuta attraverso l'esercizio di funzioni in parte
disciplinate dalla stessa Costituzione e in parte da altre fonti
normative cui la prima rinvia (v. Corte Cost. sent. n. 81/1975).
Tale indirizzo ha trovato ulteriore specificazione in decisioni
in cui il giudice delle leggi ha affermato che i consiglieri
regionali sono insindacabili. ai sensi dell'art. 122, quarto comma
della Costituzione, non soltanto nell'esercizio di funzioni
legislative, di indirizzo politico, di controllo, ma anche di
quelle di autorganizzazione (v. sent. n. 70/1983).
L'immunita' regionale non giunge a coprire le attivita'
amministrative del consiglio regionale che siano espressione di
poteri non normativi di organizzazione degli uffici e dei servizi
interni, ma rinvenendo il proprio fondamento costituzionale nel
carattere primario delle funzioni esercitate - recte le funzioni
legislative e quelle ad esse connesse e strumentali (v. Corte Cost.
sent. n. 209/1994) -, comporta che il potere inquirente del
pubblico ministero, istituito presso la Corte dei conti, non puo'
trasformarsi in un controllo generale e indeterminato sulle
attivita' amministrative dei consigli regionali attraverso
richieste generiche di acquisizione di atti e documenti (v. sent.
n. 100/1995).
Sotto questo profilo appare chiaro che l'estensione della
giurisdizione della Corte dei conti ex art. 103 della Costituzione
incontra il limite di altri valori costituzionali.
Tale impostazione risulta, invero, confermata anche da una
importante decisione nella quale la Corte costituzionale ha
individuato non nella forma degli atti, bensi' nella fonte
attributiva della competenza il criterio per determinare
l'attivita' insindacabile dei consiglieri regionali (v. sent.
n. 289 del 1997).
In questa pronunzia la Corte ha sottolineato, inoltre, che
l'immunita' dei consiglieri regionali non e' diretta ad assicurare
loro una posizione di privilegio, ma trova giustificazione
nell'esigenza "di preservare da interferenze e condizionamenti
esterni le determinazioni inerenti alla sfera di autonomia" propria
del consiglio.
Anche in questo caso, e' evidente che i giudici di
costituzionalita' hanno inteso ribadire che tale disposizione
costituzionale va interpretata nel senso di ritenere coperte dalla
garanzia dell'insindacabilita' tutte quelle attivita' previste a
livello costituzionale o attribuite ai consiglieri regionali da
leggi dello Stato.
Nel caso di specie la fonte legislativa - in grado di assicurare
a tutti i consiglieri regionali un trattamento eguale - veniva
individuata nella legge n. 853 del 1973 che, posta a salvaguardia
dell'autonomia contabile e funzionale dei consigli regionali delle
regioni a statuto ordinario, prevede siano istituiti nel bilancio
della regione appositi capitoli di spesa.
Importante e' poi la precisazione inerente all'ambito di
applicazione di tale immunita', contenuta nella decisione della
Corte costituzionale n. 100 del 1986. ove si e' riconosciuto che la
guarentigia di cui all'art. 122, quarto comma Cost., si estende
anche alla sfera della responsabilita' patrimoniale dei consiglieri
regionali, atteso che i poteri di cui dispone il consiglio
regionale, in ordine alla propria organizzazione e alla posizione
dei suoi componenti, derivano in via diretta ed immediata dalle
norme costituzionali che delineano l'ente regione.
Va rilevato che il complesso di principi che la Corte
costituzionale ha enucleato a partire dalla citata decisione
n. 81/1975 ha trovato piena conferma nei suoi piu' recenti
indirizzi.
Non solo: con la sentenza n. 392/1999 la Corte costituzionale ha
escluso che la Corte dei conti possa spingersi a sindacare
attivita' relative all'amministrazione e gestione dei fondi di
bilancio intestati alla Presidenza del Consiglio, sia se previsti
per soddisfare le esigenze funzionali del consiglio regionale in
relazione non soltanto alle funzioni legislative, regolamentari, di
indirizzo politico e di autorganizzazione. sia se previsti per le
funzioni di amministrazione attiva quando siano assegnate
all'organo in via diretta e immediata dalle leggi dello Stato.
Secondo tale recentissimo orientamento alla magistratura
contabile non e' dato di ingerirsi nell'autorganizzazione del
consiglio regionale, in quanto tale organo gode in base alla legge
n. 853/1973 di autonomia contabile e funzionale.
Sotto altro profilo va osservato che la garanzia
dell'irresponsabilita' attribuita, dall'art. 122, quarto comma, ai
consiglieri regionali delle regioni a statuto ordinario, non puo'
certo essere superiore a quella prevista, ai sensi dell'art. 28
dello statuto speciale, per i membri del consiglio regionale del
Trentino-Alto Adige.
E' necessario procedere ad adattare al caso di specie tutti i
criteri enucleati dalla giurisprudenza costituzionale, al fine di
definire i limiti dell'insindacabilita' dell'attivita' dei
consiglieri regionali.
Non puo' infatti dubitarsi che, anche per le regioni a statuto
speciale, sia essenzialmente la fonte attributiva della competenza
ad individuare le coordinate di riferimento per determinare
l'ambito di estensione dell'immunita' per i voti dati e le opinioni
espresse dai consiglieri regionali.
Com'e' noto le assemblee regionali sono organi
politico-amministrativi cui va riconosciuta una posizione di
indipendenza connaturata alle loro attribuzioni, che appare
incompatibile con il riscontro cui sono sottoposti in generale gli
addetti alla pubblica amministrazione,
E' nel contesto dell'autonomia politica che va inserita
l'autonomia contabile dei nsigli regionali la quale consente loro
di autoamministrarsi e di svincolarsi da interventi e interferenze
esterni, ivi compresi quelli di altri organi della regione.
L'art. 83 dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige
stabilisce che la regione abbia un proprio bilancio e un proprio
esercizio finanziario annuale.
Ai sensi dell'art. 16 del d.lgs. n. 268/1992 alla Regione
Trentino-Alto Adige e' stata attribuita anche autonomia normativa
in materia contabile, nel senso che ad essa spetta disciplinare con
norme di rango primario l'ordinamento della propria contabilita'
nell'ambito puo' dirsi della piu' generale competenza relativa
all'ordinamento degli uffici che, ai sensi dell'art. 4, n. 1 dello
statuto riservata esclusivamente alla regione.
Occorre poi sottolineare che, ai sensi dell'art. 31, comma 1
dello statuto, le norme che disciplinano l'attivita' del consiglio
sono stabilite da un regolamento interno approvato a maggioranza
assoluta.
Tale regolamento a ben vedere presenta un carattere del tutto
peculiare rispetto ai regolamenti della giunta e alle leggi
regionali, in quanto costituisce l'unica fonte cui e' rimessa la
disciplina concreta delle funzioni attribuite al consiglio
regionale dallo statuto, rappresentandone lo strumento primario di
svolgimento.
Tale carattere ne consente, invero, l'assimilazione ai
regolamenti parlamentari, fonti cui l'art. 64 della Costituzione
riserva la disciplina dell'organizzazione delle Camere al fine di
garantirne l'autonomia politico costituzionale. Significativa in
questo contesto appare la previsione dell'approvazione a
maggioranza assoluta rispettivamente del regolamento interno del
consiglio della Regione Trentino-Alto Adige e del regolamento di
ciascuna Camera.
Si tratta evidentemente di un quorum che, inserito a livello di
fonti costituzionali - e precisamente all'art. 31, comma 1 dello
Statuto della Regione Trentino-Alto Adige e all'art. 64, primo
comma della Costituzione - e' stato posto a garanzia del fatto che
l'organizzazione interna rispettivamente del consiglio regionale e
delle Camere non possa essere attuata o modificata a maggioranza
semplice, al fine di garantirne sia la stabilita', sia la tutela
delle minoranze.
Ai sensi dell'art. 2 del regolamento interno del consiglio
regionale spetta al Presidente del Consiglio regionale
l'amministrazione e la gestione dei fondi messi a disposizione del
consiglio.
Il bilancio e la contabilita' del consiglio regionale, i cui
tratti fondamentali sono individuati da una disciplina
regolamentare riservata allo stesso, rappresentano i mezzi e gli
strumenti giuridici indispensabili perche' il consiglio regionale
possa effettivamente esercitare in piena autonomia e senza indebite
interferenze di altri organi statali o regionali le proprie
funzioni legislative (v. art. 26 Statuto), di nomina e revoca della
giunta regionale (v. art. 36) di approvazione del bilancio (v.
art. 84 Statuto), ecc.
Questo spiega inoltre perche' ai sensi dell'art. 5 del
regolamento interno del consiglio regionale spetta all'ufficio di
presidenza approvare il progetto di bilancio, le eventuali
variazioni ed il conto consuntivo del consiglio stesso.
Risulta dunque di tutta evidenza che la riconosciuta autonoma
contabile, cui risulta correlata la non sottoponibilita' della
relativa gestione contabile alla giurisdizione della Corte dei
conti, e' funzionale all'esercizio delle funzioni assegnate al
consiglio regionale, tra cui in primis quelle legislative.
Occorre pertanto riconoscere che gli atti di gestione dei fondi
messi a disposizione per soddisfare le esigenze funzionali del
consiglio regionale appartengono alla categoria delle attivita' che
possono considerarsi coperte dall'immunita' per le opinioni
espresse e i voti dati dai consiglieri regionali ex art. 28 dello
statuto speciale, in quanto sono da porsi in relazione all'esigenza
di tutelare le piu' elevate funzioni di rappresentanza politica e
valgono a preservare da interferenze e condizionamenti esterni le
determinazioni che rientrano nella sfera di autonomia del consiglio
regionale.
In definitiva, e' proprio la natura giuridica del giudizio di
conto che rileva. Esso ha ad oggetto essenzialmente la gestione,
comprensiva di tutti quegli atti che, per il loro rilievo
normativo, amministrativo e gestionale, si connotano come atti
d'indirizzo, di programmazione, di impegno
politico-amministrativo-finanziario. ed e' rivolto a verificare il
positivo perseguimento degli obiettivi posti dalle norme all'agire
amministrativo, l'efficacia dell'azione amministrativa,
l'economicita' dei risultati conseguiti nel rapporto
costi-ricavi-benefici, la stessa efficienza delle strutture e delle
procedure dell'amministrazione. La sua estrinseca natura induce a
ritenerla non riferibile all'attivita' di gestione dei fondi
assegnati al consiglio regionale per le esigenze funzionali ed alla
luce della garanzia dell'autonomia costituzionale delle proprie
attribuzioni.
I motivi per cui il controllo di legittimita' sugli atti, nonche'
il controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio della
Regione Trentino-Alto Adice e della Provincia autonoma di Trento,
esercitati dalla sezione di controllo della Corte dei conti avente
sede in Trento - ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo 14
giugno 1999, n. 212, contenente le "norme di attuazione dello
statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige recanti
integrazioni e modifiche al decreto del Presidente della Repubblica
15 luglio 1998, n. 305, in materia di controllo e di sezioni
giurisdizionali della Corte dei conti", che sostituisce l'art. 2
del d.P.R. n. 305 del 1988 - non possono ritenersi estesi alla
gestione del bilancio del consiglio regionale possono essere
ulteriormente arricchiti e sviluppati.
Va, infatti, rilevato in primo luogo che, ai sensi dell'art. 1
del decreto legislativo 2 ottobre 1997, n. 385, che sostituisce
l'art. 7 del d.P.R. n. 305/1988. il controllo di legittimita' sugli
atti della regione si esercita esclusivamente sui regolamenti di
cui agli artt. 44, punto 1) - che sono quelli per la esecuzione
delle leggi approvate dal Consiglio regionale - e 54, punti 1) e 2)
- ovvero i regolamenti per la esecuzione delle leggi approvate dal
consiglio provinciale nonche' quelli inerenti alle materie che sono
devolute alla potesta' regolamentare delle Province - dello statuto
regionale. Ne consegue pertanto che tra essi non puo'
ricomprendersi il regolamento interno del consiglio regionale che,
a ben vedere, costituisce la fonte di carattere primario di
disciplina del bilancio e del conto consuntivo del consiglio
stesso.
In secondo luogo, puo' rilevarsi che il controllo sulla gestione
esercitato dalle sezioni di controllo della Corte dei conti di
Trento, ai sensi dell'art. 4 del sopra citato decreto legislativo
14 giugno 1999, n. 212, concerne solamente il perseguimento degli
obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma
regionali, provinciali ovvero statali. in quanto applicabili, ed e'
dunque riferibile soltanto alla gestione del bilancio e del
patrimonio della Regione Trentino-Alto Adige.
Il controllo della Corte dei conti sugli atti amministrativi,
sulla gestione del bilancio e del patrimonio della regione va
quindi riferito solamente agli atti della giunta regionale, allo
scopo di verificare la loro conformita' alle disposizioni
legislative vigenti.
Il progetto di bilancio, le eventuali variazioni e il conto
consuntivo del consiglio regionale sono, invece, approvati
dall'ufficio di presidenza con una deliberazione che appare
esplicazione di un potere di autorganizzazione. Tale assunto si
desume in particolare dall'enunciato normativo di cui all'art. 84
dello statuto regionale. ai sensi del quale "i bilanci predisposti
dalla giunta regionale o da quella provinciale e i rendiconti
finanziari accompagnati dalla relazione della giunta stessa sono
approvati rispettivamente con legge regionale o provinciale". Tale
previsione normativa rende, infatti, evidente che l'approvazione
dei bilanci e dei rendiconti, nel cui ambito vanno inseriti anche i
fondi messi a disposizione del consiglio regionale, avviene con
atto legislativo del consiglio stesso, che costituisce l'unica
forma di controllo sulla gestione contabile consiliare e ha
essenzialmente natura politica.
Cio' spiega peraltro la sottrazione dei documenti contabili del
consiglio al controllo di legittimita' e di gestione della Corte
dei conti, previsto dal d.P.R. n. 305/1988 e succ. modif e integr.
in quanto strumento volto a garantire l'autonomia costituzionale
del consiglio regionale, che risulterebbe lesa ove fosse ammesso un
controllo successivo sulla gestione del bilancio consiliare,
mediante il riscontro del conto dell'agente contabile del consiglio
stesso.
Ne deriva, di conseguenza, che il procuratore presso la Corte dei
conti con il decreto n. 0127/2000, richiedendo all'agente contabile
del consiglio regionale - la Cassa di Risparmio di Trento e
Rovereto - il conto della gestione dei fondi del consiglio
regionale, ha violato l'autonomia costituzionalmente riconosciuta
al consiglio medesimo in quanto ha inteso sottoporre a controllo
giurisdizionale atti, rispetto ai quali e' configurabile una mera
responsabilita' politica e la cui fonte di disciplina appare
sindacabile soltanto dal giudice delle leggi sotto il profilo della
costituzionalita'.